推動耕地保護多目標協(xié)同
2024年中央一號文件將“嚴格落實耕地保護制度”從2023年的加強農(nóng)業(yè)基礎設施中獨列闡釋，顯示了黨中央對完善落實耕地保護制度的信心和決心，既體現(xiàn)了耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護政策的連貫性，又凸顯了在實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化過程中，對新問題進行系統(tǒng)性解決。
“藏糧于地”是耕地保護的核心。我國實施世界上最嚴格的耕地保護制度，即“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體的保護制度。這套制度在工業(yè)化、城市化發(fā)展階段，有效守住了18億畝耕地紅線，成為糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收共贏的制度設計。
2020年以來，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門協(xié)同落實中央關于耕地保護的重大政策，共同實施了耕地恢復治理、完善占補平衡、高標準農(nóng)田提升行動等舉措，顯著遏制了耕地減少的趨勢。經(jīng)過多方努力，當前我國耕地不僅總量穩(wěn)中有升，質(zhì)量也有顯著改善，抗災能力明顯增強，糧食安全根基越來越牢固。在耕地恢復治理過程中，廣東、廣西和四川等地探索組建各類投資平臺與合作社，地方政府與種糧大戶簽訂合作協(xié)議，更好地實現(xiàn)耕地種植糧食的功能。
當前，耕地利用的主體是農(nóng)戶以及各類經(jīng)營主體，有必要通過完善耕地用途管制制度，實現(xiàn)糧食安全與農(nóng)民增收的耕地保護雙重目標協(xié)同。以“嚴格落實耕地保護制度”為統(tǒng)領，平衡國家糧食安全、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民效益增加，再次成為系統(tǒng)性完善耕地保護制度需要回答的重大問題。
——全面落實國土空間規(guī)劃，嚴守耕地和永久基本農(nóng)田控制線，確保實現(xiàn)“藏糧于地”戰(zhàn)略目標。
新一輪國土空間規(guī)劃已統(tǒng)籌劃定耕地和永久基本農(nóng)田等三條控制線，明確我國耕地保護的目標任務。隨著地方各級國土空間規(guī)劃陸續(xù)批復，落實國土空間規(guī)劃確定的耕地保護總量有了依據(jù)，有助于地方優(yōu)化調(diào)整耕地保護管理，有效支撐糧食安全目標的實現(xiàn)。
——完善占補平衡和后評價制度，實現(xiàn)國家糧食安全和地方發(fā)展的雙贏。
中央一號文件提出，將省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度非農(nóng)建設允許占用耕地規(guī)模上限。這意味著，在占補平衡方面，省級政府將成為落實耕地數(shù)量平衡和質(zhì)量保護的責任主體。同時，中央一號文件提出“健全補充耕地質(zhì)量驗收制度，完善后續(xù)管護和再評價機制”，這要求相關部門要延伸耕地保護管理鏈條，重點關注耕地后續(xù)管護和再評價等全流程監(jiān)管。
——實施退化耕地治理，特別是黑土地治理，實現(xiàn)糧食安全和生態(tài)安全的協(xié)同。
中央一號文件明確提出加強退化耕地治理，加大黑土地保護工程推進力度，實施耕地有機質(zhì)提升行動。黑土地是“耕地中的大熊貓”，是我國糧食安全的“壓艙石”。針對過度利用導致的“變薄、變瘦、變硬”等問題，相關部門要在持續(xù)加強黑土地生態(tài)保護與治理上多下功夫，以便實現(xiàn)耕地永續(xù)利用。
——基于區(qū)域內(nèi)耕地資源稟賦及其比較效益，分類穩(wěn)妥開展違規(guī)占用耕地整改復耕以及撂荒耕地再利用。
中央一號文件提出，嚴厲打擊非法占用農(nóng)用地犯罪和耕地非法取土，持續(xù)整治“大棚房”，分類穩(wěn)妥開展違規(guī)占用耕地整改復耕，細化明確耕地“非糧化”整改范圍，合理安排恢復時序。同時，提出因地制宜推進撂荒地利用，宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)，對確無人耕種的支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織多途徑種好用好等具體要求。這要求我們在耕地用途管理過程中，針對毀壞耕地出臺更加嚴厲的懲罰措施，對耕地恢復以及撂荒地治理等要基于區(qū)域內(nèi)耕地資源稟賦及其比較效益，充分考慮農(nóng)民增收需求。
在新的歷史階段，黨中央審時度勢，重新審視糧食安全的可持續(xù)性，及時進行耕地保護政策制度的優(yōu)化完善，通過實施并完善耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”的保護制度，推動耕地保護“國家糧食安全、地方發(fā)展和農(nóng)民增收”多目標協(xié)同。2024年，必定成為我國耕地保護制度完善的一個里程碑。
（作者：中國農(nóng)業(yè)大學土地科學與技術學院 孔祥斌）
